1. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.
2. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
5. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.
6. Правила пунктов 2 - 5 настоящей статьи не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
Комментарий к статье 126 ГК РФ
1. Из общего правила о том, что публичные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, п. 1 комментируемой статьи устанавливает три исключения.
Во-первых, кредиторы не могут обращать взыскание на то имущество публичных образований, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Данное исключение логически увязано с положениями о раздельной ответственности публичных образований и созданных ими юридических лиц по обязательствам друг друга (п. п. 2 и 3 ст. 126).
Таким образом, объектом взыскания по долгам публичных образований может быть лишь то их имущество, которое не распределено между конкретными предприятиями, учреждениями и организациями. Как известно, такое имущество в зависимости от его принадлежности образует соответственно казну РФ, казну субъектов РФ и казну муниципальных образований (см. п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК и комментарии к ним). Поэтому при удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств - за счет другого имущества, составляющего казну (см. п. 12 Постановления ВС и ВАС N 6/8).
По вопросу об ответчике и его процессуальном представителе см. комментарий к ст. 16 ГК.
Во-вторых, от взысканий забронировано имущество публичных образований, пусть даже относящееся к соответствующей казне, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Виды такого имущества устанавливаются законом (п. 3 ст. 212 ГК). По смыслу закона данное ограничение не должно распространяться на обязательства публичных образований по отношению друг к другу.
В-третьих, обращение взыскание на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ни в одном законе, включая ЗК, такие случаи не названы, данное указание, обоснованность которого вызывает большие сомнения, фактически исключает обращение взыскания на эти виды имущества.
2. Пункты 2 и 3 ст. 126 закрепляют принцип раздельной ответственности публичных образований и созданных ими юридических лиц, в соответствии с которым никто из них не отвечает по обязательствам друг друга. Однако если в отношении ответственности юридических лиц по долгам создавших их публичных образований этот принцип не знает никаких исключений, то публичные образования могут в случаях, предусмотренных законом, привлекаться к ответственности по обязательствам созданных ими юридических лиц. Так, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК); согласно п. 2 ст. 120 ГК публичные образования, как и другие собственники, отвечают на субсидиарных началах по долгам созданных ими учреждений и т.д.
3. В п. п. 4 и 5 ст. 126 аналогичным образом решен вопрос с раздельной ответственностью по обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований: никто из них не отвечает по обязательствам друг друга. Данное правило не знает никаких исключений и последовательно проводится в других нормах ГК (см., например, ст. ст. 1069 и 1070 ГК).
4. Правило, закрепленное п. 6 ст. 126, предоставляет публичным образованиям и юридическим лицам (причем любым, а не только созданным публичными образованиями) принимать на себя гарантию (поручительство) по обязательствам друг друга.
Гарантия, о которой говорится в комментируемом пункте, по своей юридической природе представляет собой поручительство, и, следовательно, носит акцессорный характер.
Поскольку предоставление гарантий со стороны Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований затрагивает бюджетные интересы публичных образований, при их выдаче должны соблюдаться требования бюджетного законодательства, в частности закрепленные ст. 116 - ст. 117 БК. Государственные гарантии от имени Российской Федерации предоставляются Правительством РФ, по поручению которого соответствующие соглашения заключает Министерство финансов РФ. Гарантии от имени субъектов РФ и муниципальных образований предоставляются уполномоченными органами субъектов РФ и муниципальных образований. В случае предоставления государственных или муниципальных гарантий обязательно проведение проверки финансового состояния получателя гарантии.
Другой комментарий к статье 126 ГК РФ
1. Комментируемая статья отражает общую структуру государственной и муниципальной собственности и систему управления ею. Имеется в виду, что каждый из собственников - Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование - распределяет принадлежащее ему имущество между созданными им юридическими лицами - государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными или муниципальными учреждениями. Средства соответствующего бюджета и другое имущество, оставшееся после такого распределения, составляют, как предусмотрено в п. 4 ст. 214 (см. коммент. к ней), казну. Соответственно выделяются казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации, казна муниципального образования. Именно имущество, составляющее в конкретном случае такую казну, служит объектом взыскания по долгам указанных в гл. 5 ГК субъектов.
2. Состав соответствующей казны определяется в отношении государственной собственности (т.е. собственности Российской Федерации и собственности субъекта Российской Федерации) п. 4 ст. 214, а собственности муниципальной - п. 3 ст. 215 (см. коммент. к статьям 214, 215). Поскольку обе указанные статьи включают в казну как бюджетные средства, так и иное имущество соответствующего субъекта, кроме закрепленного за созданными им предприятиями и учреждениями, следует признать, что объекты взыскания по долгам указанных в гл. 5 ГК субъектов не только не связаны с самим бюджетом, но и не зависят от того, отражены ли в нем соответствующие долги.
Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 обращает внимание на то, что в подобных случаях средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств объектом взыскания становится остальное имущество, составляющее казну (п. 12).
3. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.04.2004 N 152 "О представлении интересов Правительства Российской Федерации в судах общей юрисдикции и арбитражных судах" (СЗ РФ, 2004, N 15, ст. 1444) представление интересов Правительства РФ в судах осуществляют без дополнительного поручения по вопросам, отнесенным к их ведению, соответствующие федеральные министерства, а также федеральные службы, находящиеся в ведении Правительства РФ. Руководители названных федеральных органов исполнительной власти вправе совершать от имени Правительства РФ все процессуальные действия, в т.ч. подписывать исковое заявление и отзыв на исковое заявление, полностью или частично отказаться от исковых требований и признать иск, изменить основание или предмет иска, заключить мировое соглашение, передать свои полномочия другому лицу в порядке передоверия, обжаловать судебные акты, получать присужденные денежные средства и иное имущество.
Руководителям федеральных органов предоставлено право назначать для участия в суде представителей Правительства РФ из числа лиц, состоящих в штате этих органов (центральном аппарате, территориальных и иных органах), либо привлекать адвокатов. Назначенные лица действуют на основании доверенности, подписанной руководителем, и в пределах указанных в ней полномочий.
4. Бюджетный кодекс устанавливает, наряду с порядком бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей таких средств (ст. 285), порядок списания по решению судебных органов бюджетных средств со счетов федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения, а также со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без их распоряжения (ст. 286 и 287). Там же установлен порядок списания средств с лицевого счета бюджетного учреждения без его распоряжения, включающий возможность обращения взыскания - при недостаточности средств на указанном счете - на счета территориального органа федерального казначейства, ведущего указанный лицевой счет (ст. 288).
5. В случае привлечения к имущественной ответственности субъектов, указанных в гл. 5 ГК, возникает необходимость определить, кто должен выступать ответчиком по делу. Прямое указание на этот счет может содержаться в законе. Так, в силу ст. 1071 ГК ("Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет") от имени казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования выступают "соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина". Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к предъявлению исков о возмещении убытков по ст. 16 (см. коммент. к ней) содержится в п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8: в подобных случаях взыскание обращается на имущество соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а ответчиком по делу признаются указанные субъекты в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Если же иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны надлежащей. См. также Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1997 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 14.05.97 (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 8, с. 20).
Таким образом, есть основания предполагать, что ответчиком, т.е. стороной спорного материального правоотношения, должен являться один из субъектов права, упомянутых в гл. 5 ГК, а соответствующий его орган - лишь процессуальный представитель.
Подтверждением может служить позиция Верховного Суда РФ в деле по иску держателя облигации государственного целевого займа СССР, приобретенной для покупки автомашины в 1993 г., к отделению Сберегательного банка РФ. В постановлении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ было отмечено, что хотя облигация куплена в отделении Сберегательного банка РФ, учреждения этого банка выполняли лишь посреднические функции, а надлежащим ответчиком по спорам, связанным с погашением облигаций, должно являться "государство Россия в лице его Правительства" (Бюллетень ВСРФ, 1996, N 4, с. 4).
6. Комментируемая статья последовательно проводит принцип имущественной ответственности "каждого за себя". Этот принцип находит троякое проявление. Во-первых, Российская Федерация не несет ответственности по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не несут ответственности по обязательствам Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Во-вторых, юридические лица, которые были созданы субъектами права, указанными в гл. 5 ГК, не отвечают по долгам этих последних. И, в-третьих, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не должны отвечать по долгам созданных ими юридических лиц. Последнее правило имеет исключения. Имеется в виду субсидиарная ответственность Российской Федерации по долгам федерального казенного предприятия при недостаточности его имущества (см. п. 5 ст. 115 и коммент. к ней), а также всех собственников, включая указанных в гл. 5 ГК субъектов, - по долгам созданных ими учреждений при недостаточности у последних денежных средств (см. ст. 120 и коммент. к ней).
Принцип "каждый за себя" использован, в частности, в ст. 1069 и 1070 ГК. Первая из этих статей предусматривает последствия причинения вреда государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. В подобных случаях вред подлежит возмещению соответственно за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Ответственность между ними распределяется прежде всего исходя из правового положения причинителя вреда. Так, Президиум ВАС РФ при рассмотрении конкретного дела признал, что в случае, когда вред причинен работниками Государственной налоговой инспекции района, взыскание должно быть обращено на средства именно бюджета Российской Федерации, поскольку указанная инспекция входит в систему федеральных органов (Вестник ВАС РФ, 1997, N 8, с. 34, 35).
Специальный порядок предусмотрен ст. 1070 ГК: вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
7. Бюджетный кодекс установил перечень оснований долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этот перечень входят, в частности, кредитные соглашения и договоры, ценные бумаги. Указанный Кодекс предусматривает максимальные объемы государственного долга и государственных заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98 - 100, 106 и 107).
8. Гарантии (поручительства), о которых идет речь в п. 6 комментируемой статьи, возникают из соглашений (договоров), заключенных от имени субъектов права, указанных в гл. 5 ГК.
Правовой режим предоставляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации государственных гарантий, а также гарантий, предоставляемых муниципальными образованиями, предусмотрен ст. 116 и 117 Бюджетного кодекса.
Включение п. 6 в комментируемую статью необходимо потому, что гарантия (поручительство), данная субъектами, указанными в гл. 5 ГК, или самим этим субъектам, предполагает возможность наступления ответственности "по чужому долгу", что остальными пунктами комментируемой статьи исключается.
9. Указом Президента РФ от 23.07.97 N 773 "О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3606) в целях укрепления финансовой дисциплины, а также создания обоснованного механизма предоставления гарантий (поручительств) предусмотрено, что они могут предоставляться Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти по займам и кредитам организациям только на конкурсной основе. При этом к участию в конкурсе не допускаются организации, имеющие задолженность по платежам в федеральный бюджет или в государственные внебюджетные фонды. Предусмотренный Указом порядок распространяется и на гарантии (поручительства), предоставленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
10. Гарантии со стороны субъектов права, указанных в гл. 5 ГК, могут возникать не только из договора, но и из закона. Так, в соответствии со ст. 6 Закона о закупках Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантируют товаропроизводителям авансовую оплату, а также соответствующие дотации из бюджета. Кроме того, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств, связанных с выделением государственным заказчиком финансовых средств, должны выплачивать (из соответствующего бюджета) штрафы тем, кто заключил государственный контракт.
Законом о поставках (ст. 3) установлено, что Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика - "стороны государственного контракта" в пределах выделенных для этого средств.
Федеральным законом от 21.11.95 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552) предусмотрено, что "Правительство Российской Федерации обеспечивает выплату сумм по возмещению убытков и вреда, которые причинены радиационным воздействием и ответственность за которые несет эксплуатирующая организация в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности, посредством предоставления необходимых сумм до полного возмещения причиненных убытков и вреда, а также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации" (ст. 9).