1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Комментарий к статье 125 ГК РФ
1. Определяя порядок участия публичных образований в гражданских правоотношениях, комментируемая статья устанавливает, как представляется, две возможных формы такого участия. Первую из них образует обычное для всякого дееспособного субъекта права самостоятельное (посредством собственных действий) приобретение гражданских прав и обязанностей. В данном случае публичные образования действуют в гражданском обороте посредством своих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125). Второй возможной формой участия публичных образований в гражданских отношениях является представительство, которому посвящен п. 3 ст. 125.
2. Содержащиеся в п. п. 1 и 2 комментируемой статьи указания на то, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают их органы, являются юридически некорректными, поскольку создают впечатление, что органы являются представителями публичных образований. В действительности никаких, пусть даже особых отношений представительства в данном случае не возникает, и в гражданских правоотношениях участвуют сами публичные образования, действующие через свои органы. Налицо полная аналогия с участием в гражданском обороте юридических лиц, которые приобретают права и обязанности через свои органы (ст. 53 ГК).
Использование законодателем в комментируемой статье иной формулировки объясняется лишь тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления.
3. Полномочия органов, посредством которых публичные образования участвуют в гражданских правоотношениях, определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, законами и подзаконными актами субъектов РФ, а также нормативными актами муниципальных образований.
Органами, уполномоченными своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности публичных образований, являются органы как законодательной, так и исполнительной власти, которые, однако, должны действовать строго в рамках своей компетенции. При этом обычно интересы публичных образований представляют органы исполнительной власти. Так, Российская Федерация непосредственно участвует в гражданских правоотношениях через Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы на местах.
4. Из п. 3 комментируемой статьи следует, что интересы публичных образований в сфере гражданского права могут выражать не только их органы, наделенные соответствующими полномочиями, но и иные лица, в частности государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица.
Необходимым условием в этом случае является наличие специального поручения на выступление в гражданском обороте от имени публичного образования. По сути дела, речь идет об установлении отношений представительства, которое может основываться на нормативном или административном акте (в отношении государственных органов и органов местного самоуправления) или договоре (в отношении граждан и юридических лиц). Так, интересы публичных образований в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (долей, вкладов) которых остается в собственности публичных образований, могут представлять на договорной основе отдельные физические лица.
Под государственными органами и органами местного самоуправления, которые могут представлять интересы публичных образований на основе специального поручения, в комментируемой статье понимаются органы, не имеющие права выступать от имени публичных образований непосредственно, в силу только своего правового статуса, и потому нуждаются в наделении специальными полномочиями.
Другой комментарий к статье 125 ГК РФ
1. Комментируемая статья посвящена определению порядка участия соответствующих субъектов права в гражданском обороте. Как это имеет место и в отношении юридических лиц, гражданская правоспособность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществляется через их органы. Круг таких органов, а равно их полномочия определяются применительно к субъектам права, указанным в гл. 5 ГК.
Структура органов местного самоуправления определена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных органов занимает Правительство РФ - орган государственной власти Российской Федерации.
Оно действует на основе Федерального конституционного закона от 17.12.97 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712).
Статьей 23 указанного Закона предусмотрено, что Правительство РФ наряду с нормативными актами в виде постановлений издает по оперативным и другим текущим вопросам распоряжения. Ссылаясь на приведенную статью Закона, Президиум ВАС РФ признал при рассмотрении конкретного дела не имеющим юридической силы связанное с управлением федеральной собственностью поручение Правительства РФ Мингосимуществу РФ. Президиум сослался на то, что поручение не было оформлено в виде распоряжения Правительства РФ (Вестник ВАС РФ, 2000, N 9, с. 57 - 61).
Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, при этом функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.
2. Система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и изданными по этим вопросам законами Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции). Договоры, о которых идет речь, заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами (Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005).
3. В соответствии со ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; соответствующие указания на этот счет содержатся в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.
4. В Постановлении Пленума ВАС РФ N 8 со ссылкой на пп. 1 и 2 комментируемой статьи предусмотрено, что "исковые требования соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления по защите права собственности на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, в том числе и о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права собственника, подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности" (п. 5).
5. Права федерального органа исполнительной власти на выступление от имени Российской Федерации, как и права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выступать от их имени, определяются прежде всего положением о соответствующем органе.
Так, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 N 273 (СЗ РФ, 1998, N 11, ст. 1288), предусмотрело его право представлять в установленном порядке при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера государственного долга, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
6. Указания на полномочия соответствующих субъектов права, рассчитанные на многократное применение, могут быть включены в законы и иные правовые акты.
Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, государственным долгом субъекта Российской Федерации - его органы исполнительной власти, а муниципальным долгом - органы местного самоуправления (ст. 101 Бюджетного кодекса).
Бюджетным кодексом определено право Правительства РФ, единственного уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, а также уполномоченного органа местного самоуправления выступать от имени соответственно Российской Федерации - при осуществлении внешних и внутренних государственных заимствований, а также соответственно от имени субъекта Российской Федерации и муниципального образования - при осуществлении внутренних заимствований от имени Российской Федерации (ст. 103, 104).
В соответствии со ст. 11 Закона о банкротстве правом подавать заявления кредитора по денежным обязательствам в арбитражный суд от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования обладают уполномоченные на то органы государственной власти и органы местного самоуправления. В данном случае имеется в виду, что именно указанные в гл. 5 ГК субъекты права (не их органы) признаются кредиторами банкрота.
Указом Президента РФ от 23.10.2000 N 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" (СЗ РФ, 2000, N 44, ст. 4352) предусмотрено, что Управление делами Президента РФ и МИД России являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за ее пределами недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в т.ч. недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций Российской Федерации, и организуют поиск, защиту этого имущества, а также надлежащее оформление прав собственности Российской Федерации на него.
7. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления на выступление в гражданских отношениях от имени субъектов права, указанных в гл. 5 ГК, носит (по общему правилу) специальный характер, и ее наличие и пределы обозначены в положениях либо иных актах, определяющих статус органа. По этой причине, например, в случае, когда постоянный представитель Карачаево-Черкесской Республики подписал от ее имени договор поручительства, Президиум ВАС РФ отказался признать поручителем эту Республику. В Постановлении Президиума содержалась ссылка на то, что Положение о постоянном представительстве не предусматривает права полномочного представителя выступать от имени Республики (Вестник ВАС РФ, 2000, N 12, с. 51).
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица (ст. 4).
8. Органы государственной власти и местного самоуправления, через которые действуют указанные в гл. 5 ГК субъекты, обычно представляют собой учреждения и как таковые признаются юридическими лицами. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено, что правами юридического лица обладают, в частности, представительный орган муниципального образования, а также местной администрации, при этом органы, признанные указанным Законом либо уставом муниципального образования юридическими лицами, являются муниципальными учреждениями.
Примером федерального государственного органа может служить Минфин России. Положение о нем предусматривает, что Министерство "является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием".
Все такие органы, наделенные гражданской правосубъектностью, совершая юридические действия, выступают либо от имени указанного в гл. 5 ГК субъекта, либо от собственного имени. В первом случае из договора, заключенного от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, права и обязанности возникают у самих этих субъектов. Во втором - носителем прав и обязанностей становится сам орган. В этом качестве он заключает договор для удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретение имущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта, не связанного с осуществлением им публичных функций (имеется в виду, например, наезд на гражданина машины, принадлежащей такому органу). В подобных случаях Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут отвечать только субсидиарно как собственники учреждения в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 120 (см. коммент. к ней).
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
9. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает условия, при которых от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут выступать как не являющиеся их органами юридические лица, так и граждане. Представительство юридических лиц и граждан допускается лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, при обязательном наличии специального на этот счет поручения.
Так, Законом о приватизации (ст. 6) предусмотрено, что продавцами федерального имущества выступают специализированные учреждения. Указанные учреждения наделяются правом от имени Российской Федерации владеть переданными им объектами приватизации и осуществлять их продажу; от имени Российской Федерации они также выпускают государственные ценные бумаги, удостоверяющие право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации; указанные структуры на основе поручения Правительства РФ выступают учредителями создаваемых в подобных случаях хозяйственных обществ. Тем же Законом (ст. 6) предусмотрено, что государственное имущество, принадлежащее субъекту Российской Федерации, реализуется при осуществлении приватизации назначенным им же юридическим лицом. Аналогичным образом муниципальные образования самостоятельно назначают продавцов принадлежащего им имущества.
Постановлением Правительства РФ от 15.04.2000 N 348 (СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1878) государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" наделена правом при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, которые находятся под ее управлением, представлять интересы Российской Федерации в части обязательных платежей, а также в качестве кредитора (в части денежных обязательств). Этим же Постановлением утверждены Правила представления корпорацией интересов Российской Федерации в указанных случаях.
Законом о банках (ст. 9) предусмотрено право кредитной организации выполнять на основе договоров, заключение которых должно происходить непременно на конкурсной основе, отдельные поручения Правительства РФ, государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Представителями интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществах, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, могут быть назначены как государственные и муниципальные служащие, так и иные лица. Применительно к акционерным обществам, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, круг возможных представителей ограничен. Ими могут быть только государственные служащие либо иные граждане России (ст. 38 и 39 Закона о приватизации, а также относящееся к представительству Российской Федерации Положение, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.01.2003 N 44 - СЗ РФ, 2003, N 4, ст. 340).