1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
2. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Комментарий к статье 124 ГК РФ
1. Определяя круг участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, ст. 2 ГК указывает на то, что наряду с юридическими лицами и гражданами в них могут участвовать также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Комментируемая статья, как и другие статьи гл. 5 ГК, закрепляет основные начала участия указанных публичных образований в гражданско-правовых отношениях.
2. В п. 1 комментируемой статьи содержится отправное положение участия публичных образований в гражданских правоотношениях - выступление их в этих отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Иными словами, при вступлении в гражданские отношения публичные образования лишаются возможности проявлять властные полномочия, которыми они обладают как носители публичной власти. Без соблюдения этого условия имущественные отношения с их участием вообще вряд ли можно было бы квалифицировать как гражданско-правовые.
3. Из комментируемой статьи, как, впрочем, и всей гл. 5 ГК, следует, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений. Иными словами, Российская Федерация и образующие ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, равно как и образующие их муниципальные образования, являются автономными и обособленными друг от друга субъектами гражданского права.
Из этого следует вывод, что встречающийся в ГК и других законах термин "государство" всегда обозначает какое-то вполне конкретное публичное образование - Российскую Федерацию как таковую, субъекта РФ или даже муниципальное образование, хотя последние в соответствии с Конституцией РФ и не являются государственными образованиями. Иначе говоря, государства вообще, без его привязки к конкретному публичному образованию, не существует, а сам термин "государство" обозначает в ГК лишь обобщенное понятие, которым охватываются все признаваемые законом публичные образования.
4. Указание п. 2 ст. 124 на то, что к публичным образованиям применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, свидетельствует о том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования рассматриваются в качестве особых субъектов гражданского права. Сами публичные образования юридическими лицами не являются, но в целом приравниваются к последним с позиций владения имуществом и участия в гражданском обороте. Аналогичным образом в ГК решен вопрос с правовым статусом граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК).
Комментируемая норма служит правовой базой для распространения на публичные образования действия многих статей ГК, в которых о них прямо не упоминается, но говорится о юридических лицах. Например, публичные образования, имуществу которых причинен вред, имеют право на его возмещение на основании п. 1 ст. 1064 ГК, хотя в указанной статье сказано лишь о возмещении вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам.
5. Участие публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, тем более в статусе юридических лиц, порождает вопрос о характере их гражданской правоспособности. Прямого ответа на данный вопрос ни комментируемая статья, ни другие нормы действующего законодательства не дают. В литературе единства мнений на этот счет не существует, и разными авторами она рассматривается как универсальная, общая, специальная или целевая. Наиболее правильной представляется ее квалификация в качестве специальной с учетом того, что публичные образования могут приобретать лишь те права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
6. Особый правовой статус публичных образований в гражданско-правовой сфере проявляется, в частности, в том, что законом определяются:
- виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК);
- особая ответственность публичных образований за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (ст. ст. 16, 1069, 1070 ГК);
- особые способы приобретения (ст. ст. 225, 228, 279 ГК) и прекращения (ст. ст. 217, 235 ГК) права собственности и др.
Другой комментарий к статье 124 ГК РФ
1. Пункт 1 ст. 2 (см. коммент. к ней) ограничивается признанием возможности выступления в гражданских правоотношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Глава 5 ГК определяет особенности правового положения соответствующих субъектов гражданского права и установленного для них правового режима.
2. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования самим выделением их в специальную главу признаны ГК самостоятельными видами субъектов гражданского права. Их объединяет то, что все они осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права, но в связи с этим нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Непременным условием такого выступления служит признание за соответствующими образованиями гражданской правоспособности.
3. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит указание на то, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Постановлением Правительства РФ от 19.01.98 N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 486) предусмотрено обязательное ведение субъектами Российской Федерации Федерального реестра муниципальных образований, расположенных на их территории; внесение в реестр удостоверяется выдачей соответствующего свидетельства. Отказ во включении в реестр может быть обжалован в суд.
4. Хотя п. 1 комментируемой статьи прямо называет только один из основных принципов гражданского законодательства - равенство сторон, в действительности на гражданские отношения с участием указанных в гл. 5 субъектов права распространяются и все другие из числа предусмотренных в ст. 1 ГК (см. коммент. к ней) основных начал гражданского законодательства, такие, как неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав и их судебная защита.
5. Правовой, в т.ч. гражданско-правовой, статус указанных субъектов в гл. 5 ГК определяется соответственно Конституцией, конституциями республик в ее составе, уставами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также иными законами, включая ГК.
Гражданская правоспособность выделенных в гл. 5 ГК субъектов не во всем совпадает. При этом имеется в виду, что гражданская правоспособность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть в определенных пределах ограничена законами Российской Федерации.
6. В отдельных правовых актах, регулирующих выступление Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, содержатся прямые отсылки к нормам ГК. Соответствующие указания включены, например, в Федеральный закон от 01.06.95 N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах" (СЗ РФ, 1995, N 23, ст. 2171), посвященный облигациям государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления и обязательствам перед сдатчиками сельскохозяйственных продуктов. Эти обязательства были признаны "внутренним государственным долгом Российской Федерации", и соответственно определялось, что они "подлежат исполнению надлежащим образом в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации". Другой пример - Закон о соглашениях о разделе продукции. В нем предусмотрено, что по указанным соглашениям, одной из сторон в которых выступает непременно Российская Федерация, обе стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по соглашению "с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации". Однако подобные отсылки не являются обязательными. Необходимость применять к соответствующим отношениям нормы гл. 5 и других статей ГК может непосредственно вытекать из их правовой природы.
7. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет презумпцию распространения на регулируемые гражданским законодательством отношения с участием указанных в гл. 5 ГК субъектов общего для юридических лиц правового режима. Соответственно неприменение той или иной нормы, в которой адресатом служит юридическое лицо, к гражданским отношениям с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований возможно только в двух указанных в п. 2 случаях: если это вытекает либо из закона, либо из особенностей соответствующих субъектов.
К Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, исходя именно из специфики их правового положения, не могут быть применены, в частности, некоторые нормы гл. 4 ГК "Юридические лица". Среди них ст. 49 "Правоспособность юридического лица", ст. 51 "Государственная регистрация юридических лиц", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст. 55 "Представительства и филиалы", а равно ст. 61 - 63, 65, посвященные ликвидации юридического лица.
8. Примером актов, которые ограничивают выступление рассматриваемых субъектов в специально установленных случаях, могут служить - Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005), Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также Закон о векселях. Последним, в частности, установлено, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом (ст. 2).
9. В ряде статей ГК и изданных в соответствии с ним законах и иных правовых актах специально упоминается о выступлении в гражданских отношениях субъектов права, указанных в гл. 5 ГК. Например, ст. 582 ГК включила их в число тех, кому могут быть сделаны пожертвования (имеется в виду дарение вещей или прав в общеполезных целях).
Отдельные из соответствующих норм выделяют гражданские правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные субъекты. Из числа находящихся за пределами гл. 5 ГК могут быть названы:
ст. 16 ГК - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;
ст. 115 ГК - о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам федерального казенного предприятия при недостаточности его имущества;
ст. 212, 214 и 215 ГК - о праве собственности указанных в комментируемой статье субъектов;
ст. 279 и 281 ГК - о выкупе имущества для государственных или муниципальных нужд;
ст. 817 ГК, признающая, что заемщиком в договоре государственного займа могут быть только Российская Федерация или субъект Российской Федерации, а муниципального займа - только муниципальное образование;
ст. 840 ГК - о случаях субсидиарной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при невозврате банками вкладов гражданам;
ст. 1063 ГК - о выступлении указанных в гл. 5 ГК субъектов в качестве организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр;
ст. 1069 - 1071, 1081 ГК - о возмещении вреда гражданам и юридическим лицам за счет казны субъектов права, указанных в гл. 5 ГК;
ст. 1116 и 1151 ГК - о наследовании имущества указанными в гл. 5 ГК субъектами права.
Специальные случаи выступления в гражданских отношениях этих же субъектов предусмотрены, в частности, в Федеральном законе от 27.12.95 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 6), Законе о соглашениях о разделе продукции, Законе о приватизации.
10. Выделение субъектов, указанных в гл. 5 ГК, может быть связано с необходимостью создания для них специального правового режима. Так, в силу п. 1 ст. 1063 ГК признается, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут выступать в роли организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр; при этом особо оговорено, что, в отличие от других участников гражданского оборота, они в лицензии не нуждаются. Статья 1151 ГК посвящена особому порядку наследования выморочного имущества Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
11. Один из распространенных случаев участия указанных в гл. 5 ГК субъектов в гражданских отношениях - заключение договоров государственного займа, в которых контрагентами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования выступают юридические лица и граждане (ст. 817 ГК). Среди ценных бумаг, эмитентами которых являются субъекты права, указанные в гл. 5 ГК, могут быть названы государственные ценные бумаги, облигации государственных республиканских внутренних займов, государственные казначейские векселя, казначейские облигации, золотые сертификаты, облигации внутреннего государственного валютного займа, государственные краткосрочные бескупонные облигации, облигации государственных сберегательных займов и др.