1. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.
Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
2. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Комментарий к статье 295 ГК РФ
1. Комментируемая статья, устанавливая перечень прав собственника на имущество, находящееся в хозяйственном ведении, а также закрепляя объем правомочия распоряжения самого унитарного предприятия в отношении его имущества, очерчивает общие пределы возможного поведения как собственника, так и унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в отношении указанного имущества. Тем самым определено соотношение между правами публичного собственника и унитарного предприятия на имущество, находящееся в хозяйственном ведении.
2. В соответствии с п. 1 собственник имущества:
- создает предприятие. Основанием возникновения вещных прав унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является волеизъявление публичного собственника имущества на создание унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, т.е. единоличное решение собственника имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Так, решение об учреждении федерального государственного унитарного предприятия принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074)).
Решение собственника о создании унитарного предприятия должно основываться на предписании п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях, в соответствии с которым унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения могут быть созданы, в частности, в случаях необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации, или в случаях необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства и т.д. Эта норма Закона об унитарных предприятиях, по существу, ограничивает публичного собственника в распоряжении имуществом. Поэтому создание унитарного предприятия в иных случаях, выходящих за рамки отмеченной нормы, должно расцениваться как нарушение, допущенное при создании унитарного предприятия и являющееся основанием для его ликвидации в судебном порядке в соответствии со ст. 35 Закона об унитарных предприятиях;
- определяет предмет и цели деятельности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. В соответствии с п. 5 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях решение собственника об учреждении унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, обязательно должно определять цели и предмет деятельности данного предприятия, которые должны быть конкретизированы в его уставе. Так, собственник, определяя объем правоспособности юридического лица в указанном учредительном документе, устанавливает вид, меру и пределы возможного поведения конкретного унитарного предприятия в отношении его имущества;
- определяет состав имущества, которое передается унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения. Причем п. 2 ст. 3, п. 2 ст. 10 Закона об унитарных предприятиях императивно устанавливают, что особенностью процедуры государственной регистрации унитарного предприятия является предоставление в том числе сведений о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним на праве хозяйственного ведения;
- реорганизует и ликвидирует унитарное предприятие. Реорганизация и ликвидация унитарного предприятия осуществляются в соответствии с ГК, гл. V Закона об унитарных предприятиях и иными федеральными законами. Ликвидация производится как по решению собственника имущества (п. 1 ст. 35 Закона об унитарных предприятиях), так и по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены ст. ст. 61, 63 ГК и иными федеральными законами (п. 2 ст. 35 Закона об унитарных предприятиях). Оставшееся после расчетов с кредиторами имущество ликвидируемого предприятия используется по решению собственника. В соответствии со ст. ст. 32, 33 Закона об унитарных предприятиях реорганизация унитарного предприятия в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких унитарных предприятий осуществляется на основании решения собственника имущества, а также по решению суда (в случае банкротства);
- назначает директора (руководителя) предприятия как единоличного исполнительного органа. Правовое положение руководителя унитарного предприятия определено ст. 21 Закона об унитарных предприятиях. Назначение на должность директора (руководителя) унитарного предприятия и заключение с ним трудового договора происходят по правилам, установленным ст. ст. 56, 57, 58, 59, 275 ТК, Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373);
- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества предприятия. При этом собственник: утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества; принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг. Он также дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, - на совершение иных сделок. Собственнику имущества унитарного предприятия принадлежит право давать согласие в случаях, предусмотренных законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок, а также право давать согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
- имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Это право, которое нужно понимать в широком смысле, как возможность получения части прибыли от деятельности предприятия, может быть реализовано публично-правовыми (налоговыми) и гражданско-правовыми средствами. Гражданско-правовой механизм получения собственником части прибыли унитарного предприятия может устанавливаться в соответствии с законом в его уставе.
3. Собственник имущества унитарного предприятия, осуществляя предоставленные ему законом правомочия, не вправе действовать произвольно, в частности в отношении распоряжения имуществом, принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения. Так, собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными (п. 40 Постановления ВС и ВАС N 6/8).
4. Пункт 2 комментируемой статьи, а также ст. 18 Закона об унитарных предприятиях определяют пределы осуществления унитарным предприятием правомочия распоряжения имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. Такие границы устанавливаются, прежде всего, в зависимости от вида имущества предприятия (движимое или недвижимое), на что указывает и судебная практика (см., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 декабря 2008 г. N Ф08-7177/2008). Вместе с тем согласно п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях любым имуществом унитарное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, не вправе свободно распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника. Судебной практике также известны случаи, когда между собственниками унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и данными предприятиями заключались договоры, изменяющие характер и пределы правомочий, установленных п. 2 ст. 295 (т.е. унитарному предприятию предоставлялось право (согласие) на будущее самостоятельно распоряжаться тем или иным недвижимым имуществом). В соответствии с п. 39 Постановления ВС и ВАС N 6/8 условия таких договоров являются ничтожными.
По общему правилу движимым имуществом, принадлежащим унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, данный субъект распоряжается самостоятельно. Сделки по распоряжению этим имуществом могут совершаться без согласия собственника (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 октября 2008 г. N Ф08-5686/2008). Исключение составляют случаи, специально оговоренные законом или иными нормативными правовыми актами, например п. 2 ст. 6, ст. 22 Закона об унитарных предприятиях и др.
Также п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях определяет, что недействительной признается сделка с движимым и недвижимым имуществом унитарного предприятия, хотя и не противоречащая целям и предмету деятельности данного предприятия, но лишающая его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом. Однако на практике встречаются случаи нарушения правила, установленного п. 2 ст. 295 и п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 декабря 2008 г. N Ф08-6278/2008). В подобных ситуациях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК, независимо от того, совершены ли они с согласия собственника или самостоятельно предприятием (п. 9 Постановления ВАС N 8).
Другой комментарий к статье 295 ГК РФ
1. Перечисленные в комментируемой статье права собственника являются одним из пределов осуществления права хозяйственного ведения. Сделки по отчуждению имущества, совершенные предприятием вопреки ограничениям, содержащимся в комментируемой статье, ничтожны (п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 8). Так, в ходе рассмотрения одного из дел выяснилось, что УП заключило мировое соглашение о передаче в погашение долга в собственность кредитора нескольких объектов недвижимости. Президиум ВАС РФ, отменяя определение арбитражного суда об утверждении мирового соглашения, указал, что УП в силу ст. 295 и 296 ГК не вправе распоряжаться недвижимостью без согласия собственника (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.03.2002 N 2276/01 - Вестник ВАС РФ, 2002, N 6, с. 72).
Вместе с тем и сам собственник, и управомоченный им орган не наделены правом изымать, передавать в аренду или иным образом распоряжаться имуществом государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления, направленные на изъятие такого имущества, должны признаваться недействительными (п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).
2. Более подробный перечень прав собственника на имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия, содержится в ст. 20 Закона об унитарных предприятиях. Будучи достаточно обширным, он не является исчерпывающим, о чем говорится непосредственно в Законе (подп. 17 п. 1 ст. 20).
Правомочия собственника, перечисленные в ст. 20 Закона, условно можно поделить на 4 группы:
а) правомочия в части создания и прекращения деятельности предприятия. К ним относятся:
принятие решений о создании (учреждении), реорганизации и ликвидации УП, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационного баланса (ст. 8, 29 - 35 Закона);
утверждение устава и внесение в него изменений (ст. 9 Закона);
согласование участия УП в ассоциациях, объединениях коммерческих организаций, в коммерческих и иных некоммерческих юридических лицах (ст. 6 Закона);
согласование создания филиалов и представительств УП (ст. 5 Закона);
б) правомочия в отношении имущества УП:
определение цели, предмета и вида деятельности (п. 5 ст. 8 Закона);
формирование уставного фонда УП (ст. 13 Закона);
согласование распоряжения недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными правовыми актами и уставом предприятия, согласование совершения иных сделок, в т.ч. крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 18, 19, 22, 23 Закона);
контроль за использованием и сохранностью принадлежащего УП имущества (ст. 26 Закона);
получение прибыли от использования имущества УП (ст. 17 Закона; Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ, 2002, N 15, ст. 1440); Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, утв. распоряжением Минимущества России от 11.12.2003 N 6945-р (БНА РФ, 2004, N 8);
обращение в суд с исками о признании недействительной оспоримой сделки с имуществом УП, а также о применении последствий ничтожной сделки с таким имуществом (п. 3 ст. 20 Закона);
обращение в суд с иском об истребовании имущества УП из чужого незаконного владения (п. 4 ст. 20 Закона);
в) правомочия в отношении руководства УП:
назначение на должность руководителя УП, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора (ст. 21 Закона). Содержание контракта, а также порядок его заключения определяются Постановлением Правительства РФ от 16.03.2000 N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ, 2000, N 13, ст. 1373) и распоряжением Минимущества России от 11.12.2003 N 6946-р "Об утверждении Примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия" (БНА РФ, 2004, N 6);
согласование приема на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора;
г) правомочия в отношении хозяйственной и финансовой деятельности УП:
определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности УП (п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона);
утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов УП, а также утверждение показателей экономической эффективности деятельности УП и контроль за их выполнением (ст. 20 Закона; Постановление Правительства РФ от 04.10.99 N 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5034); Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" (СЗ РФ, 2000, N 3, ст. 274);
принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг (ст. 20 Закона; Постановление Правительства РФ от 03.02.2000 N 104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" (СЗ РФ, 2000, N 6, ст. 777); Постановление Правительства РФ от 12.06.2002 N 409 "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита" (СЗ РФ, 2002, N 25, ст. 2447).
3. В соответствии с абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях от лица собственника государственного УП (Российской Федерации или его субъекта) призваны выступать органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Федерации в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
От имени муниципального образования права собственника имущества осуществляют органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
Применительно к Российской Федерации таким органом прежде всего является Правительство РФ (см. об этом п. 9 коммент. к ст. 214).
Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти. Своими Постановлениями от 30.12.2002 N 940 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ, 2003, N 1, ст. 133) и от 14.04.2003 N 217 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения" (СЗ РФ, 2003, N 16, ст. 1531) Правительство РФ большую часть полномочий представителя собственника передало бывшему Минимуществу России и федеральным органам исполнительной власти по принадлежности УП.
Важно, что в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных УП (за исключением реорганизации тех из них, которые имели дочерние унитарные предприятия) Правительство РФ оставило за собой.
Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 Минимущество России упразднено. Вместе с тем правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества России переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.
В соответствии с подп. "б" п. 5 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" (СЗ РФ, 2004, N 15, ст. 1492) это Агентство в пределах и порядке, определенных федеральным законодательством, осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных УП, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральным законодательством осуществляют иные федеральные агентства. Оно же осуществляет полномочия собственника при проведении процедуры банкротства федерального государственного УП (подп. "г" п. 5).
4. В п. 2 комментируемой статьи содержится перечень действий, которые УП, владеющее имуществом на праве хозяйственного ведения, не может совершить, не получив согласия на это собственника имущества. Важно, что речь идет о распоряжении именно недвижимостью предприятия. Так, передача федеральным УП в частные руки объекта незавершенного производства была признана незаконной, поскольку производилась без согласия на это Госкомимущества России (Вестник ВАС РФ, 1997, N 11, с. 73).
Согласно комментируемой статье остальным, т.е. движимым имуществом, предприятие распоряжается самостоятельно, если иное не предусмотрено законами или иными правовыми актами. В Законе об унитарных предприятиях предусмотрен перечень движимого имущества, а также сделок (вне зависимости от того, с каким имуществом эти сделки совершаются), на соответственно отчуждение и совершение которых необходимо согласие собственника. Его необходимо получать при:
совершении сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга;
осуществлении заимствований;
совершении крупных сделок, а также сделок, относительно которых у руководителя имеется заинтересованность;
заключении договора простого товарищества независимо от вида имущества, вносимого в качестве вклада в товарищество;
распоряжении вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также при распоряжении принадлежащими предприятию акциями.
Кроме того, согласие собственника необходимо на участие УП в коммерческих или некоммерческих организациях.
Согласно п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях устав конкретного государственного или муниципального предприятия может предусмотреть виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника.
Важно иметь в виду, что во всех тех случаях, когда для отчуждения имущества УП должно получить согласие собственника, государственное или муниципальное имущество подлежит обязательной оценке (ст. 8 Закона об оценочной деятельности).
5. Собственник УП на праве хозяйственного ведения по обязательствам предприятия не отвечает. Исключение составляет случай, когда собственник (уполномоченный им орган) давал УП обязательные указания или имел возможность определять его действия иным образом, что привело к признанию предприятия банкротом (п. 3 ст. 56 ГК). В этом случае на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по долгам УП.