Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Комментарий к статье 217 ГК РФ
1. В комментируемой статье в общем виде сформулированы смысл и значение приватизации как особого способа приобретения права собственности. Приватизация распространяется только на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, т.е. предназначена лишь для публичных, а не частных собственников, и уже в силу этого не может рассматриваться в качестве общего основания прекращения права собственности. Вместе с тем она всегда становится основанием возникновения права частной собственности (граждан и юридических лиц).
Примерами законов о приватизации, изданных в соответствии с ГК, являются Закон о приватизации, Закон о приватизации жилищного фонда, ФЗ от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805) и др.
2. В соответствии с Законом о приватизации процесс приватизации включает несколько этапов: 1) подача заявки на приватизацию; 2) принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; 3) составление и утверждение плана приватизации; 4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора. Указанные этапы являются необходимыми юридическими фактами.
3. Законодательством о приватизации могут быть предусмотрены особые требования к покупателям приватизируемых объектов. В частности, согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации по общему правилу не могут выступать покупателями государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая казенные, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25%.
Согласно ст. 11 Закона о приватизации жилищного фонда правом на приватизацию жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда обладают только граждане РФ. Несовершеннолетние граждане, ставшие собственниками жилых помещений в порядке приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в доме государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия.
4. В процессе приватизации от лица собственника государственного или муниципального имущества должен выступать соответствующий орган по управлению государственным имуществом или орган местного самоуправления (см. коммент. к ст. 125 ГК).
Другой комментарий к статье 217 ГК РФ
1. В статье раскрываются основные признаки приватизации по российскому законодательству. К ним относятся:
а) принадлежность приватизируемого имущества к государственной или муниципальной собственности. Поэтому не является приватизацией, например, переход кооперативных квартир в домах ЖСК в собственность граждан или акционирование предприятия, созданного потребительским обществом. В таких случаях применяются общие нормы гражданского права;
б) принадлежность покупателя приватизируемого имущества к числу субъектов частной собственности. Поэтому, например, переход государственного или муниципального имущества от одного государственного (муниципального) предприятия к другому приватизацией не является;
в) необходимость соблюдения особой публичной процедуры, предусмотренной законами о приватизации (включение объекта приватизации в прогнозный план, принятие решения о приватизации, соблюдение способов приватизации и т.д.). Нарушение этих правил может повлечь за собой признание соответствующих сделок недействительными. Так, Постановлением Президиума ВАС РФ от 10.01.2003 N 7635/02 было отменено определение Арбитражного суда Челябинской области об утверждении мирового соглашения по передаче из государственной в частную собственность здания. Как указал Президиум ВАС РФ, в процессе передачи здания в частную собственность был нарушен порядок, предусмотренный законодательством о приватизации (Вестник ВАС РФ, 2003, N 5, с. 32, 33).
В отдельных законодательных актах о приватизации содержатся дополнительные признаки приватизации того или иного имущества. В частности, в соответствии со ст. 1 Закона о приватизации обязательным признаком приватизации признается ее возмездность. Это свидетельствует об окончательном завершении государственной политики чековой приватизации, проводимой ранее в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.92 N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" (Ведомости РФ, 1992, N 35, ст. 2001).
Напротив, в соответствии со ст. 1 и 11 Закона о приватизации жилищного фонда основным признаком приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде по-прежнему остается ее безвозмездный характер.
2. Говоря о приватизации, важно иметь в виду, какой объект в соответствии с данным законом или иным правовым актом является объектом приватизации. По Закону о приватизации ими являются: имущественные комплексы государственных или муниципальных унитарных предприятий вместе с земельными участками, на которых они расположены; отдельные здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства вместе с земельными участками, на которых приватизируемые здания, строения, сооружения и объекты незавершенного строительства расположены; объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; принадлежащие Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям акции открытых акционерных обществ; принадлежащие Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям акции закрытых акционерных обществ, доли в ООО, вклады в товариществах на вере; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 63 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и п. 7 ст. 9 Федерального закона от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (СЗ РФ, 2003, N 9, ст. 805) приватизация памятников истории и культуры федерального значения приостановлена.
Особенности приватизации имущества железнодорожного транспорта определяются Федеральным законом "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".
3. Согласно ст. 3 Закона о приватизации его действие не распространяется на:
1) приватизацию земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены приватизируемые по Закону объекты;
2) приватизацию природных ресурсов;
3) приватизацию государственного и муниципального жилищного фонда;
4) приватизацию государственного резерва;
5) приватизацию государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами Российской Федерации;
6) приватизацию государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;
7) безвозмездную передачу в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения;
8) передачу государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений;
9) распоряжение государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, имуществом, закрепленным за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
10) приватизацию государственного или муниципального имущества на основании судебного решения;
11) приватизацию акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований права требовать их выкупа акционерным обществом.
Отчуждение указанного имущества в частную собственность определяется другими федеральными законами, а также принятыми в их развитие иными правовыми актами. Так, порядок передачи федерального имущества в собственность религиозных организаций регламентируется Постановлением Правительства РФ от 30.06.2001 N 490 "О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения" (СЗ РФ, 2001, N 28, ст. 2889).
Впредь до принятия специального закона о преобразовании государственных и муниципальных учреждений в иные некоммерческие организации действует Федеральный закон от 16.05.95 N 74-ФЗ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1922), который ввел временный запрет (мораторий) на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Объектом приватизации по Закону о приватизации жилищного фонда служит занимаемое гражданином и членами его семьи жилое помещение в домах государственного и муниципального жилищного фонда (ст. 2), включая комнату (несколько комнат) в коммунальной квартире (ст. 4 Закона, Постановление КС РФ от 03.11.98 N 25-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова" (СЗ РФ, 1998, N 45, ст. 5603).
Постановлением КС РФ от 24.10.2000 N 13-П (СЗ РФ, 2000, N 44, ст. 4399) признаны не соответствующими Конституции положения п. 13 ст. 39 Закона об образовании, ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными, а также высшими учебными заведениями.
4. Законодательством о приватизации могут быть предусмотрены требования к покупателям приватизируемых объектов. В частности, согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации не могут выступать покупателями государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая казенные, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25%.
Исключение составляет внесение государственного или муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества (ст. 25 Закона). В этом случае доля акций, находящихся в собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, напротив, должна составлять не менее 25% плюс одна акция.
Согласно ст. 11 Закона о приватизации жилищного фонда правом на приватизацию жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда обладают только граждане Российской Федерации. Несовершеннолетние граждане, ставшие собственниками жилых помещений в порядке приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в доме государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия.
5. В процессе приватизации от лица собственника государственного или муниципального имущества должен выступать соответствующий орган по управлению государственным имуществом или орган местного самоуправления (ст. 125 ГК).
Согласно ст. 6 Закона о приватизации органом, который от лица Российской Федерации принимает решения об условиях приватизации федерального имущества и осуществляет контроль за его приватизацией, является Правительство РФ. Последнее вправе наделить конкретный федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по проведению приватизации федерального имущества.
До принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 таким органом на основании Постановления Правительства РФ от 03.06.2002 N 377 "Об утверждении Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации" (СЗ РФ, 2002, N 23, ст. 2178) являлось Минимущество России. Согласно п. 12 Указа данное министерство упразднено.
Пунктом 13 Указа и Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" (СЗ РФ, 2004, N 15, ст. 1492) полномочия собственника при приватизации федерального имущества, а также защита интересов собственника - Российской Федерации в ходе приватизации возложены на вновь созданное Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Согласно ст. 6 Закона о приватизации по специальному поручению Правительства РФ функции по продаже приватизируемого федерального имущества может осуществлять специализированное государственное учреждение. В соответствии с Указом Президента РФ от 06.12.2002 N 1382 (СЗ РФ, 2002, N 49, ст. 4875), Постановлением Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 (СЗ РФ, 2002, N 52 (ч. II), ст. 5229) и распоряжением Правительства РФ от 26.04.2002 N 605-р (СЗ РФ, 2002, N 20, ст. 1878) таким учреждением являлся Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Именно он, действуя от лица собственника, заключал договор купли-продажи государственного имущества с покупателем. Указом Президента РФ от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 2004, N 21, ст. 2023) Правительству РФ поручено принять меры по передаче Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом полномочий РФФИ.
Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих в процессе приватизации от лица собственников имущества, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 6 Закона о приватизации).
Круг органов и юридических лиц, имеющих право действовать от лица собственника в процессе приватизации жилых помещений, очерчен в ст. 6 Закона о приватизации жилищного фонда.
6. Согласно Закону о приватизации приватизация федерального имущества начинается с включения его в прогнозный план (программу) приватизации на конкретный год (ст. 7). До утверждения Правительством РФ программы приватизации на 2004 г. необходимо руководствоваться Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на 2003 год, утв. распоряжением Правительства РФ от 20.08.2002 N 1155-р (СЗ РФ, 2002, N 35, ст. 3388), и дополнениями к нему, утв. распоряжением Правительства РФ от 10.02.2003 N 169-р (СЗ РФ, 2003, N 7, ст. 694).
Утвержденные Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2284 (СА РФ, 1994, N 1, ст. 2) Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и Указом Президента РФ от 22.07.94 N 1535 (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1478) Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации после 1 июля 1994 года в настоящее время как программы приватизации не применяются. Они сохраняют силу в части содержащихся в них перечней имущества, не подлежащего приватизации.
Включение конкретного имущества в прогнозный план (программу) приватизации имеет важное практическое значение. Со дня утверждения прогнозного плана и до перехода имущества в собственность покупателя приватизируемое унитарное предприятие, например, не вправе совершать действия, перечисленные в п. 3 ст. 14 Закона о приватизации.
После включения федерального имущества в прогнозный план (программу) должно быть подготовлено и принято решение об условиях его приватизации. Порядок подготовки и принятия таких решений предусмотрен п. 4 ст. 14 Закона о приватизации и Постановлением Правительства РФ от 09.07.2002 N 512 "Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества" (СЗ РФ, 2002, N 28, ст. 2868).
В решении об условиях приватизации должны содержаться следующие сведения: наименование имущества и иные характеристики, позволяющие его индивидуализировать; способ приватизации; нормативная цена; срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления); иные необходимые для приватизации сведения. Если приватизации подлежит унитарное предприятие, то в решении также утверждаются состав приватизируемого имущества и перечень объектов (в т.ч. исключительных прав), которые приватизации не подлежат.
В соответствии с названными Правилами решения об условиях приватизации федерального имущества должны приниматься Правительством РФ, Минимуществом России либо (по его поручению) - территориальным органом Минимущества России. С учетом изменений, внесенных в структуру Правительства РФ Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314, а также на основании Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 200 наряду с Правительством РФ таким органом теперь является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
В числе прочих обязательных сведений, содержащихся в решении о приватизации государственного или муниципального имущества, должна быть указана его нормативная цена. Согласно ст. 12 Закона о приватизации это минимальная цена, по которой возможно отчуждение приватизируемого имущества. Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества утверждены Постановлением Правительства РФ от 31.05.2002 N 369 (СЗ РФ, 2002, N 23, ст. 2172).
В информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества, которое согласно ст. 15 Закона также является обязательным атрибутом процедуры приватизации, должна быть указана начальная цена приватизируемого объекта. Как правило, она совпадает с нормативной ценой. Однако в тех случаях, когда начальная цена определяется на основании отчета об оценке государственного и муниципального имущества, составленного по правилам Закона об оценочной деятельности (см., например, ст. 25 Закона о приватизации), эти цены могут не совпадать.
Согласно п. 3 ст. 15 Закона о приватизации информационное сообщение должно быть опубликовано не менее чем за 30 дней до продажи приватизируемого имущества.
7. Приватизация государственного или муниципального имущества должна проводиться одним из 10 способов, предусмотренных ст. 13 Закона о приватизации. Причем приватизация отдельных видов имущества, например имущественного комплекса унитарного предприятия, подчиняется более жестким требованиям. Выбор конкретного способа их приватизации еще более узок и зависит от стоимости унитарных предприятий (пп. 2 и 3 ст. 13, ст. 14 Закона, письмо Минимущества России от 06.06.2002 N АБ-2/10099).
В положениях ст. 13 Закона о приватизации об исчерпывающем характере способов приватизации отражается общее соотношение гражданского законодательства и законодательства о приватизации.
Согласно комментируемой статье законы о приватизации имеют приоритет по отношению к общим нормам ГК о приобретении и прекращении права собственности, поскольку в процессе приватизации, как уже отмечалось, необходимо соблюдать особую публичную процедуру ее проведения.
Осуществление приватизации иными способами, чем установлено законом, является основанием для признания сделки приватизации недействительной (ст. 168 ГК и п. 5 ст. 13 Закона о приватизации). Так, в качестве основания для отмены Президиумом ВАС РФ решений нижестоящих судебных инстанций послужило то, что в процессе реорганизации государственного предприятия "Финансовая корпорация САПИ" в некоммерческую организацию "САПИ" был использован способ приватизации, не предусмотренный законом (Вестник ВАС РФ, 2003, N 4, с. 64 - 66).
8. Анализ закрепленных в ст. 13 Закона о приватизации способов приватизации показывает, что в нем ныне отсутствует аренда государственного или муниципального имущества с правом его последующего выкупа. Но поскольку ранее действовавшие Закон РСФСР от 03.07.91 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (Ведомости РСФСР, 1991, N 27, ст. 927) и Федеральный закон от 21.07.97 N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3595) такой способ предусматривали, в п. 12 ст. 43 Закона о приватизации и в Постановлении Правительства РФ от 25.09.2002 N 707 "О порядке реализации договоров аренды федерального имущества с правом выкупа, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" (СЗ РФ, 2002, N 39, ст. 3804) решается вопрос о выкупе по договорам аренды, заключенным до вступления Закона в силу.
Говоря о способах приватизации, следует также иметь в виду, что в дополнение к Закону Правительством РФ разработан и принят ряд постановлений, конкретизирующих применение отдельных способов приватизации: Постановление Правительства РФ от 22.07.2002 N 549 "Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены" (СЗ РФ, 2002, N 30, ст. 3051), Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 N 584 "Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества" (СЗ РФ, 2002, N 33, ст. 3228) и др.
Согласно ст. 32 Закона о приватизации продажа государственного и муниципального имущества должна завершаться заключением договора купли-продажи с продавцом. При этом право собственности на недвижимость переходит в момент государственной регистрации перехода этого права в учреждении юстиции, а на движимое имущество (акции, доли, паи и т.п.) - после полной оплаты с учетом особенностей, предусмотренных Законом о приватизации.
9. Комментируемая статья и Закон о приватизации делают возможным определить также соотношение между федеральным и местным законодательством о приватизации.
Дело в том, что ст. 4 Закона о приватизации в состав законодательства о приватизации помимо федеральных законов и иных правовых актов включены законы и иные правовые акты субъектов Федерации. По смыслу Закона (п. 3 ст. 4, п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 10 и др.) муниципальные образования также вправе принимать нормативные акты о приватизации муниципального имущества.
В общем соотношение федерального и местного законодательства о приватизации может быть сведено к следующему.
Во-первых, федеральные законы могут устанавливать общий порядок и условия приватизации, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности. Например, порядок планирования приватизации, порядок принятия решений об условиях приватизации, определение компетенции органов, имеющих право выступать от имени собственника имущества, - все эти вопросы субъекты Российской Федерации и муниципальные образования решают самостоятельно.
Во-вторых, согласно ст. 4 Закона о приватизации федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации.
В судебной практике некоторое время оставался спорным вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления самостоятельно определять цену муниципальных нежилых помещений, выкупаемых арендаторами помещений, прошедших приватизацию имущественных комплексов унитарных предприятий. В этой связи Волгоградская областная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности положений п. 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года.
В Определении по делу от 15.06.99 N 64-О (СЗ РФ, 1999, N 25, ст. 3169) Конституционный Суд РФ указал, что Закон о приватизации не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества. Поэтому муниципальное образование, руководствуясь Законом об общих принципах организации местного самоуправления и Указом Президента РФ от 21.05.99 N 632 "Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535" (СЗ РФ, 1999, N 21, ст. 2584), вправе решать этот вопрос самостоятельно.
Судебно-арбитражная практика, пересмотрев с учетом Определения КС РФ от 15.06.99 N 64-О прежний подход к порядку оценки стоимости выкупаемого имущества, саму возможность выкупа здания или помещения под сомнение не ставила (Вестник ВАС РФ, 2000, N 6, с. 23 - 25; N 8, с. 14 - 17; пп. 15 - 18 информационного письма Президиума ВАС РФ от 21.02.2001 N 60).
Однако надо иметь в виду, что п. 13 ст. 43 Закона о приватизации порядок предоставления подобной льготы арендаторам нежилых помещений, приватизировавшим имущественный комплекс унитарного предприятия, изменен. Возможность выкупа помещений поставлена в зависимость от следующих условий: а) имущественный комплекс государственного или муниципального унитарного предприятия должен быть выкуплен до 8 декабря 1994 г.; б) в договоре аренды нежилого помещения, который должен быть заключен одновременно с договором продажи предприятия, необходимо наличие условия о его выкупе; в) нежилое помещение выкупается по рыночной стоимости независимо от того, Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию это помещение принадлежит. При этом условия о выкупе по всем ранее заключенным договорам аренды прекращают свое действие по истечении 2 лет с момента вступления Закона о приватизации в силу, т.е. 26 апреля 2004 г.
Вместе с тем, отменяя решения нижестоящих судебных инстанций и направляя дело на новое рассмотрение, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 15.07.2003 N 3343/03 (Вестник ВАС РФ, 2003, N 12, с. 19) указал на то, что собственник бывшего арендного предприятия обратился с заявкой о выкупе арендованного им помещения до вступления Закона о приватизации в силу. Следовательно, на основании п. 2 ст. 43 Закона сделка по выкупу арендованного помещения должна быть заключена в соответствии с прежним законодательством о приватизации, которое дополнительные условия для выкупа не ставило.