Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Комментарий к статье 16 ГК РФ
1. Комментируемая статья опирается на конституционное положение о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции). Хотя указанная конституционная норма находится в главе, посвященной правам и свободам человека и гражданина, ее действие, равно как и действие многих других норм данной главы, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, распространяется также на юридических лиц как коллективных объединений граждан. По смыслу Конституции и прямому указанию, содержащемуся в комментируемой статье, на аналогичных началах перед гражданами и юридическими лицами отвечают муниципальные образования.
Применительно к деликтной ответственности положения комментируемой статьи получили развитие в ст. ст. 1069 - 1071 ГК.
2. Комментируемая статья более точно, чем ст. ст. 12 и 13 ГК, определяет основания ответственности государства и муниципальных образований перед гражданами и юридическими лицами, поскольку указывает, что ими могут быть не только незаконные акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и другие их незаконные действия или бездействие, а также действия или бездействие должностных лиц этих органов.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в ст. 16 под действиями (бездействием) и актами соответствующих органов и их должностных лиц понимаются лишь их властные предписания, правом принятия которых они наделены согласно действующему законодательству. Если же тот или иной государственный орган или орган местного самоуправления действует в гражданском обороте как обычный его участник, не проявляя своих властных полномочий, он отвечает за свои действия на равных началах с остальными. Положения ст. 16 в этом случае применению не подлежат.
3. Статья 16 не раскрывает условия возмещения убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов и должностных лиц. Это означает, что они определяются нормами действующего законодательства, предусматривающими ответственность за конкретные нарушения прав граждан и юридических лиц. При этом по общему правилу ответственность наступает за виновное поведение, а в случаях, предусмотренных законом (например, ст. 1079 ГК), - независимо от вины.
Общим является и подход к объему возмещения: убытки возмещаются в полном объеме, т.е. в размере положительного ущерба и упущенной выгоды.
Вместе с тем комментируемая статья едва ли может трактоваться в качестве правила, которым установлено, что причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц вред может возмещаться лишь в форме убытков, т.е. денежном выражении. Указанная форма возмещения вреда действительно преобладает на практике, однако нет никаких препятствий и для того, чтобы вред был возмещен в иной, в том числе натуральной, форме.
4. Наиболее важным в ст. 16 является положение о том, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) властных органов и должностных лиц, возмещаются не самими причинителями, а непосредственно Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. С учетом содержащихся в ст. ст. 1069 - 1071 ГК указаний к сказанному можно добавить, что ущерб возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Под казной понимается принадлежащее Российской Федерации (субъекту РФ, муниципальному образованию) имущество, не закрепленное за конкретными государственными (муниципальными) предприятиями или учреждениями. В первую очередь к казне относятся средства соответствующих бюджетов, которые управляются органами Министерства финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. При удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств - за счет другого имущества, составляющего казну (см. п. 12 Постановления ВС и ВАС N 6/8).
Вместе с тем нельзя не отметить, что идея казны как имущества не нашла последовательного воплощения в действующем законодательстве. Наряду с казной как имуществом термином "казна" нередко именуется правообладатель этого имущества, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это обстоятельство оправдывает использование в настоящем комментарии выражения "от имени казны" и сходных с ним словосочетаний.
5. Решив вслед за Конституцией этот принципиальный вопрос, комментируемая статья оставила открытыми ряд частных вопросов, связанных с практическим воплощением в жизнь данного положения. Главным из них является вопрос о том, к кому конкретно должен предъявляться иск о возмещении убытков.
Общий ответ на него содержится в п. 12 Постановления ВС и ВАС N 6/8: ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако какие конкретно органы должны выступать от имени государства или муниципального образования (от имени казны), определено не было.
Законодательство и судебная практика последних лет при решении данного вопроса были крайне непоследовательны и противоречивы. В конце 90-х годов в роли ответчика чаще всего привлекалось Министерство финансов РФ как уполномоченное действовать от имени казны РФ (см. п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273). Функцию по выступлению от имени казны в судах по делам о взыскании денежных средств за счет казны РФ Минфин России Приказом от 12 февраля 1998 г. N 26 возложил на управления федерального казначейства по субъектам РФ, руководителям которых были выданы доверенности по выступлению от имени казны РФ.
Однако с 1 января 2000 г. вступил в силу БК, п. 10 ст. 158 которого предусматривает, что от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности.
Согласно п. 1 ст. 158 БК главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов (ст. 4 ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030)).
Первым уровнем указанной классификации является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, которые и рассматриваются в качестве главных распорядителей средств. Этот перечень, содержащийся в приложении N 9 к указанному Закону, может дополняться и уточняться законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Он включает более 150 прямых получателей средств из федерального бюджета, в состав которых входят как различные министерства и ведомства, так и отдельные важнейшие государственные организации и учреждения. Именно они согласно п. 10 ст. 158 БК, с учетом их ведомственной принадлежности (т.е. Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Генеральная прокуратура РФ и т.д.) и должны выступать от имени казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.
6. Практическое воплощение в жизнь указанных положений БК столкнулось, однако, с массой проблем, обусловленных, в частности, отсутствием в федеральном бюджете средств на их реализацию, и вылилось в разный подход судов общей юрисдикции и арбитражных судов к решению вопроса о том, какой конкретно государственный орган должен привлекаться к участию в деле в качестве ответчика от имени казны РФ.
Правильной представляется практика арбитражных судов, согласно которой от имени казны РФ в подобных делах выступают главные распорядители средств федерального бюджета, т.е. различные министерства и ведомства, должностными лицами и органами которых причинен вред. Эта практика опирается на ст. 128 БК, которая имеет приоритет перед правилами, закрепленными в подзаконных актах. Поскольку, однако, в составе средств, выделяемых из федерального бюджета министерствам и ведомствам как главным распорядителям, не предусмотрена такая статья расходов, как возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц, реальное возмещение производится Минфином России за счет федерального бюджета по разд. 30, подразд. 04 "Прочие расходы, не отнесенные к другим целевым статьям".
Правильность данного подхода подтверждается положениями ежегодных законов о федеральном бюджете, согласно которым исполнительные листы по искам к казне РФ по данной категории дел направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в соответствии с законодательством в порядке, установленном Правительством РФ.
7. Как видно из изложенного, вопрос о том, кто должен выступать от имени казны РФ по искам о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, достаточно сложен и решается на практике неоднозначно. Однако любые трудности, связанные с его решением, не должны ложиться на плечи потерпевших от незаконных действий, с чем, к сожалению, приходится сталкиваться на практике.
Как указано в п. 12 Постановления ВС и ВАС N 6/8, достаточно того, чтобы потерпевшие предъявили иск о возмещении убытков к самой Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Более того, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения даже то обстоятельство, что иск предъявлен потерпевшим непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение.
Определение органа, который управомочен выступать от имени казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, не является задачей потерпевших. Разобраться с этим вопросом должен сам суд, который не вправе отказать в рассмотрении дела лишь на том основании, что истцом не указан или неправильно указан орган, уполномоченный выступать от имени соответствующей казны.
Другой комментарий к статье 16 ГК РФ
1. Правовой основой нормы, включенной в комментируемую статью, служит ст. 53 Конституции, предусматривающая право гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами. В свою очередь, ст. 16 детализирована в ст. 1069 и 1071 ГК.
Статья 16 устанавливает виды нарушений, являющихся основанием возникновения права на возмещение убытков субъектами государства, несущими ответственность за причиненный вред, а также финансовые источники возмещения убытков. Статья 1071 ГК определяет органы и лиц, к которым предъявляются требования о возмещении убытков и которые выступают от имени государства и его субъектов при возмещении убытков (вреда). Согласно этой норме в случае, когда вред подлежит возмещению за счет казны, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.
2. В комментируемой статье употребляется термин "убытки". Статьи 1069 и 1071 ГК помещены в гл. 59 ГК "Обязательства вследствие причинения вреда". Понятие "вред" более широкое, чем "убытки". Статья 15 ГК относит к убыткам реальный ущерб (расходы) и упущенную выгоду. Возмещаются они, как правило, в денежном выражении. Вред же может быть причинен личности (чести и достоинству) или имуществу гражданина либо имуществу и (или) деловой репутации юридического лица. Вред возможно возместить в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления повреждений, опровержения сведений, порочащих деловую репутацию, и т.д., путем компенсации гражданину морального вреда, а также путем возмещения убытков гражданину или юридическому лицу. Комментируемая статья устанавливает в качестве способа защиты нарушенных прав только возмещение убытков.
3. В качестве основания возмещения убытков в статье названы незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, незаконные акты, т.е. изданные с нарушением закона или иных правовых актов, а также явно выраженный отказ принять акт.
Бездействием является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Разновидность бездействия - уклонение, упоминаемое в ст. 51 ГК и иных нормах (см. коммент. к ст. 8).
В комментируемой статье названы действия только должностных лиц, а не любых работников государственных органов и муниципальных образований.
В ряде законов конкретизированы акты и действия, совершение которых может служить основанием возмещения убытков. Например, ст. 20 Закона о естественных монополиях устанавливает, что подлежат возмещению по требованию субъекта естественной монополии или иного хозяйствующего субъекта убытки, причиненные в результате принятия решения, нарушающего этот Закон, в т.ч. при определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования.
4. Принципиальным является вопрос о том, кто несет ответственность, т.е. кто возмещает убытки. В комментируемой статье наряду с Российской Федерацией названы субъекты Российской Федерации и муниципальные органы.
В ст. 1069 ГК установлено, что вред, причиненный незаконными действиями, включая издание незаконного акта, возмещает соответствующая казна, т.е. казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Из этой нормы вытекает, что: во-первых, убытки возмещаются на одном из трех уровней за счет соответствующей казны; во-вторых, к органам государства или к муниципальным образованиям требования о возмещении убытков предъявляться не должны, т.к. за них отвечает казна; в-третьих, те же требования и по тем же мотивам не могут предъявляться к должностным лицам.
В некоторые законы включены нормы, устанавливающие обязанность соответствующего органа возмещать убытки. В других законах имеется указание о возмещении убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Независимо от того, как решен вопрос в том или ином законе (ином нормативном правовом акте), должно применяться общее правило, установленное ст. 1069 ГК, - возмещение убытков казной.
5. Единый режим ответственности за причиненные в сфере управления убытки, установленный ст. 1069 и 1071 ГК, позволяет ответить не только на вопрос, за счет каких средств возмещаются убытки, но и на вопрос о том, к кому предъявляются требования. Статья 1071 ГК устанавливает, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Отсюда вытекает, что в случае предъявления в суд иска о возмещении убытков, причиненных в сфере управления, ответчиком выступает соответствующий финансовый орган.
Такой иск предъявляет лицо, права которого нарушены, либо в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд согласно установленной ГПК и АПК подведомственности.
Взысканию убытков судом должна предшествовать оценка законности действий и изданных правовых актов, причинивших убытки. Из этого следует, что хотя требования о возмещении убытков, причиненных в сфере управления, являются гражданско-правовыми, они одновременно вытекают из административных отношений, поэтому не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда.
Иск о возмещении убытков, причиненных в сфере управления, затрагивает публичные интересы, следовательно, на основании ст. 42 ГПК, ст. 53 АПК он также может быть заявлен в арбитражный суд государственными или муниципальными органами, наделенными законом полномочиями по предъявлению исков в защиту публичных интересов.
В случаях, предусмотренных ст. 52 АПК и ст. 45 ГПК, соответствующее требование может быть заявлено прокурором. В предусмотренных законом случаях с такими требованиями в суд общей юрисдикции могут обратиться органы государственной власти и органы местного самоуправления в защиту интересов других лиц (ст. 46 ГПК).
Согласно Постановлению Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Если же требование предъявлено гражданином или юридическим лицом непосредственно к государственному органу либо органу местного самоуправления, допустившим нарушение их прав, суд не должен отказывать в принятии заявления, а также возвращать его без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве надлежащего ответчика финансовый или иной уполномоченный орган.
Следует полагать, что государственные или муниципальные органы, действиями которых в сфере управления причинены убытки, могут принимать участие в процессе по заявлению о возмещении убытков в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора.
В п. 12 Постановления содержится также указание о том, что при удовлетворении требования взыскание должно производиться за счет средств соответствующего бюджета (казны), а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества соответствующей казны.
6. Требования о возмещении гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям убытков, причиненных государственным органом или органом местного самоуправления, являются гражданско-правовыми, хотя их основанием служат действия (бездействие) в сфере управления. В связи с этим при определении состава убытков, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности подлежат применению ст. 15, 1069, 1071 и иные статьи ГК.
Убытки подлежат возмещению при наличии вины и доказанности их размера, причинной связи между убытками и незаконными действиями (бездействием) в сфере управления, в т.ч. незаконными актами причинителя вреда. Граждане могут одновременно с требованием об убытках предъявлять требования о возмещении морального вреда или использовать иные средства защиты гражданских прав, а юридические лица - требования о защите деловой репутации.
7. В отдельных законах определены основания возмещения убытков, причиненных гражданам или юридическим лицам в результате незаконных действий государственных органов и органов местного самоуправления.
Так, в соответствии с п. 6 ст. 6 ТК государство за счет казны Российской Федерации возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено ТК, а также вследствие недостоверности информации, представленной таможенным органом.
В соответствии со ст. 20 Закона о естественных монополиях в случаях, если органом регулирования естественных монополий принято решение с нарушением Закона, в т.ч. об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйственному субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, т.е. в порядке, предусмотренном комментируемой статьей.