1. Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с настоящим Кодексом.
2. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).
При создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц.
3. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных пунктами 4-6 статьи 123.22 и пунктом 2 статьи 123.23 настоящего Кодекса, несет собственник соответствующего имущества.
4. Учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.
По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.
Комментарий к статье 123.21 ГК РФ
1. Одной из поименованных в п. 3 ст. 50 ГК РФ организационно-правовых форм юридических лиц, относящихся к некоммерческим организациям, является финансируемое собственником учреждение.
Как организационно-правовая форма юридического лица учреждение отнесено к унитарным некоммерческим организациям и занимает особое место в системе некоммерческих юридических лиц. Во-первых, учреждение может быть создано как публично-правовыми образованиями, так и любыми юридическими лицами и гражданами; во-вторых, оно не обладает правом собственности на принадлежащее ему имущество и, в-третьих, закрепление переданного учреждению его собственником имущества осуществляется с учетом специальных правил ст. 296 ГК РФ.
2. Комментируемая статья определяет только общие характерные для учреждений критерии. Вместе с тем специфика осуществления учреждением своей деятельности будет иметь существенные отличия в зависимости от субъекта права собственности, создавшего учреждение, особенностей финансирования, сферы осуществляемой деятельности.
Правоспособность учреждения, как любой другой некоммерческой организации, ограничена целью реализации функций некоммерческого характера, среди которых могут быть не только управленческие, социально-культурные, но и образовательные, спортивные и т.д. Неслучайно учреждения широко распространены в сфере образования и культуры - это школы, высшие учебные заведения, театры, библиотеки и т.д. Создавая учреждения, собственник имущества преследует, как правило, цель обслуживания собственных потребностей. Так, выполняя свои функции в сфере образования, государство учреждает и финансирует школы, вузы; в сфере исполнения наказания - колонии, изоляторы; в сфере обороны - воинские части и т.д. По общему правилу учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. Любое имущество, как закрепляемое за учреждением собственником, так и приобретаемое учреждением самостоятельно, закрепляется за учреждением на праве оперативного управления.
3. При соблюдении предусмотренной законом процедуры финансируемые собственниками учреждения с разрешения собственника могут быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ, что вытекает из п. 6 ст. 66 и п. п. 2, 3 ст. 298 ГК РФ. Нельзя не отметить, что в некоторых случаях отдельным видам учреждений законом предоставлено право создания хозяйственных обществ без получения указанного разрешения собственника. При этом процедура получения разрешения собственника имущества учреждения в определенных законом случаях замещена необходимостью информирования такого собственника в уведомительном порядке. В частности, право создания хозяйственных обществ в упрощенном порядке предоставлено некоторым бюджетным образовательным учреждениям. При этом бюджетным учреждениям с определенными ограничениями законом предоставлено также право внесения в качестве вклада в уставные капиталы создаваемых хозяйственных обществ денежных средств, оборудования и иного имущества, находящегося в их оперативном управлении (п. 3 ст. 298 ГК).
4. Относительно количества лиц, которые одновременно вправе выступить учредителями рассматриваемой формы некоммерческой организации, действует диспозитивное правило, согласно которому число учредителей некоммерческой организации не ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Данное правило содержится в п. 1.3 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях. При этом в названной статье установлен прямой запрет на учреждение некоммерческой организации одним лицом только для некоммерческих партнерств и ассоциаций (союзов).
Рассматриваемая статья содержит запрет на соучредительство нескольких лиц при создании учреждения. Данное правило вступило в силу 1 сентября 2014 г. и при его применении к ранее созданным учреждениям (с участием нескольких учредителей) следует учитывать специальное правило, устанавливающее порядок его введения в действие. В частности, согласно п. 16 ст. 3 Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ созданные несколькими учредителями учреждения не подлежат ликвидации. При этом такие учреждения (за исключением государственных или муниципальных) по решению своих учредителей могут быть преобразованы в автономную некоммерческую организацию или фонд.
Следует отметить, что ранее, в отсутствие императивного запрета на совместное учредительство, действовавшие правила также не допускали возможность создания учреждения несколькими собственниками и не предусматривали возможность совместного учредительства. Как прежде действовавшая редакция, так и действующая ныне редакция Закона о некоммерческих организациях для частных учреждений не предусматривает возможность совместного учредительства. В частности, согласно п. 1 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях под собственником, создающим частное учреждение, понимается гражданин или юридическое лицо. Специальное правило о частных учреждениях как одного из видов некоммерческих организаций создание таких организаций совокупностью учредителей также не предусматривает. И все же отсутствие в законодательстве прямого запрета на соучредительство для нескольких лиц на практике привело к распространению таких случаев учредительства. Отчасти это было вызвано тем, что применительно к определенным сферам деятельности законом прямо допускалось совместное учредительство. Так, действовавший до 1 сентября 2013 г. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (ст. 11) допускал совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений.
5. В отдельных случаях для осуществления деятельности в определенных сферах законом ограничивается не только возможность создания учреждения совокупностью лиц, но и круг субъектов, которые вправе создавать учреждения, действующие в определенных сферах деятельности. Так, с учетом ст. 7 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная организация. В некоторых случаях в законе используется форма признания учреждением некоммерческих организаций в определенных сферах деятельности, если эти организации отвечают установленным таким законом критериям. К примеру, согласно п. 6 ст. 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" религиозной организацией признается также учреждение, созданное централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющее цель и признаки, которые предусмотрены названным Законом для религиозных организаций. Следует отметить, что в рассматриваемом случае централизованная религиозная организация при создании учреждения вправе выступать только как единоличный учредитель.
6. В зависимости от субъекта права собственности, создавшего учреждение, различают частные и государственные или муниципальные учреждения. Соответственно, частные учреждения могут быть созданы гражданином или юридическим лицом. Государственные или муниципальные учреждения создаются соответственно Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием. Последние в свою очередь могут быть как бюджетными, так и автономными.
Существуют определенные особенности создания отдельных видов учреждений. Так, согласно ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" Правительством РФ от имени Российской Федерации может быть создана образовательная организация высшего образования в форме автономного учреждения, которой устанавливается категория "федеральный университет". При создании федерального университета Правительство РФ учитывает предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов Федерации. Особенности создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений определены Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений".
Право назначения руководителя учреждения по общему правилу принадлежит учредителю учреждения. Законом могут быть определены случаи и порядок избрания руководителя государственного или муниципального учреждения. Избрание возможно только при наличии в учреждении коллегиального органа, создание и деятельность которого также должны быть определены законом, а также уставом учреждения. При этом создаваемые коллегиальные органы также подотчетны учредителю учреждения.
7. Особенность ответственности как самого учреждения, так и его учредителя определяется его типом. Учреждение, как частное, так и бюджетное, отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Автономное же учреждение, напротив, отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Однако взыскание по обязательствам кредиторов не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, как закрепленное за автономным учреждением собственником этого имущества, так и приобретенное автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
При недостаточности денежных средств у учреждения, как частного, так и бюджетного, субсидиарную, т.е. дополнительную, ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Особенность субсидиарной ответственности в том, что до предъявления требования к субсидиарному должнику, т.е. к собственнику имущества, кредитор должен предъявить требование к основному должнику, т.е. к учреждению. При этом кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование. Случаи субсидиарной ответственности определены соответственно для государственных и муниципальных учреждений п. п. 4 - 6 ст. 123.22 и для частных учреждений - п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.
Субсидиарными должниками по обязательствам учреждений по общему правилу выступают публичные образования, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование, где от их имени выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам Бюджетного кодекса РФ. В то же время для отдельных видов учреждений действуют специальные правила. Так, согласно ст. 11 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" субсидиарными должниками учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, выступают соответствующие территориальные и центральные органы уголовно-исполнительной системы, а также федеральный орган уголовно-исполнительной системы. При этом обращение взыскания на имущество учреждений, исполняющих наказания, и территориальных органов уголовно-исполнительной системы не допускается. Как подчеркивается в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21, "отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 Кодекса" <1>.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.